Выездная налоговая проверка

Выездная налоговая проверка призвана выявить нарушения, обусловленные злоупотреблениями налогоплательщика в налоговой сфере, его стремлением уклониться от налогообложения. Причем на решение этой задачи налоговых органов ориентирует Конституционный суд.

Назначение выездной налоговой проверки означает, что с вероятностью более 98% по результатам ее проведения будут доначислены налоги, пени, штрафы.

В 2015 году эффективность одной выездной налоговой проверки составила почти 9 млн рублей (проведено немногим более 30 тысяч проверок). Порядку проведения выездной налоговой проверки посвящено интервью с экспертом — Сергеем Разгулиным, действительным государственным советником РФ 3 класса.

Какие правила предусмотрены Налоговым кодексом для выездной проверки?

Согласно пункту 2 статьи 89 НК РФ проверка проводится на основании решения налогового органа. В отношении крупнейшего налогоплательщика – это решение налогового органа, в котором налогоплательщик поставлен на учет в качестве крупнейшего. В отношении филиала или представительства организации – решение налогового органа по месту нахождения филиала или представительства.

Чаще всего решение о выездной налоговой проверке организации принимает налоговый орган по месту ее нахождения. 

Для некоторых категорий налогоплательщиков (резидентов ОЭЗ, участников соглашений о разделе продукции, консолидированной группы налогоплательщиков, участников регионального инвестиционного проекта) Налоговым кодексом предусмотрены особенности проведения выездных налоговых проверок.

Может ли организация сменить свое место нахождение в период проведения проверки?

Может, но обратите внимание на следующие обстоятельства.

Налоговый орган, в котором организация состоит на учете, может принять решение о проведении выездной налоговой проверки до момента внесения в ЕГРЮЛ записи об изменении места нахождения этой организации. По мнению ФНС, принятие решения о проведении проверки в день снятия с учета законодательству не противоречит (письмо ФНС России от 24.12.2015 № ЕД-4-2/22699).

Если организация меняет место своего нахождения во время проведения в отношении нее налоговой проверки, то проверка будет продолжаться. Причем оформление ее результатов, вынесение решения будет производиться тем налоговым органом, который принимал решение о проведении проверки (письмо Минфина России от 05.09.2012 № 03-02-08/80).

Является ли проведение выездной налоговой проверки препятствием для закрытия обособленного подразделения и снятия с учета в налоговом органе?

В Налоговом кодексе предусмотрены специальные правила снятия с налогового учета для случаев прекращения деятельности российской организацией через обособленные подразделения (включая филиал и представительство). 

Согласно пункту 5 статьи 84 НК РФ снятие с учета организации в налоговом органе по месту нахождения обособленного подразделения производится не ранее окончания выездной налоговой проверки. 

Налоговый орган снимет организацию с учета по месту нахождения закрываемого филиала (представительства) или иного обособленного подразделения только после составления справки о проведенной выездной налоговой проверки. Данный порядок применяется при условии, что решение о проведении проверки принято до составления налоговым органом уведомления о снятии с учета, подготовленного на основании сведений из ЕГРЮЛ о закрытии филиала (представительства) или сообщения, полученного от самой организации о закрытии иного обособленного подразделения.

Препятствует ли налоговая проверка ликвидации организации?

Выездная налоговая проверка в связи с ликвидацией организации может проводиться независимо от времени проведения и предмета предыдущей проверки. При этом проверяется период, не превышающий 3-х календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки (пункт 11 статьи 89 НК РФ).

Ликвидация юридического лица включает несколько стадий, в том числе составление промежуточного ликвидационного баланса (статья 63 ГК РФ). Если в отношении юридического лица, находящегося в процессе ликвидации, принято решение о проведении выездной налоговой проверки, налоговый орган сообщает об этом в регистрирующий орган по месту нахождения этого юридического лица. 

Начиная с 31 марта 2015 года, если в отношении юридического лица, находящегося в процессе ликвидации, проводится выездная налоговая проверка, то уведомление о составлении промежуточного ликвидационного баланса не может быть представлено в регистрирующий орган до момента вступления в силу решения по результатам проверки (статья 20 Федерального закона от 08.08.2001 года № 129-ФЗ).

Также отметим, что в случае поступления в регистрирующий орган из суда судебного акта о принятии к производству искового заявления, содержащего требования к юридическому лицу, находящемуся в процессе ликвидации, государственная регистрация юридического лица в связи с его ликвидацией не осуществляется до момента поступления в регистрирующий орган решения (иного судебного акта, которым завершается производство по делу) по такому исковому заявлению.

Если, не дождавшись результатов проверки, ликвидатор представил промежуточный баланс без учета установленной в ходе налогового контроля обязанности уплатить налоги и иные обязательные платежи, то это будет рассматриваться как непредставление в регистрирующий орган документа, содержащего необходимые сведения.

Таким образом, если налоговым органом принято решение о проведении выездной налоговой проверки организации в период до составления промежуточного ликвидационного баланса, то дальнейшие действия по ликвидации организации будут развиваться с учетом итогов такой проверки. Переход к последующим ликвидационным процедурам до вступления в силу решения, вынесенного по результатам рассмотрения материалов проверки, невозможно. 

Несоблюдение требований, установленных законом в качестве обязательных для осуществления государственной регистрации, повлечет отказ в процедуре государственной регистрации ликвидации юридического лица.

Основанием проверки является решение о ее проведении. Что оно должно содержать?

Форма решения приведена в приложении № 3 к приказу ФНС России от 08.05.2015 № ММВ-7-2/189@. Решение должно содержать:

• номер решения и дату его вынесения;
• наименование налогоплательщика, в отношении которого проводится проверка.

При назначении проверки филиала или представительства отдельно от проведения проверки организации, в решении указывается наименование филиала или представительства. В отношении обособленных подразделений, не оформленных в качестве филиала и представительства, проверка назначена быть не может.

Проверка филиалов и представительств возможна только по региональным, местным налогам и торговому сбору. Самостоятельная выездная налоговая проверка филиалов и представительств по вопросам правильности исчисления и уплаты федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, не проводится (письмо Минфина России от 28.03.2011 № 03-02-08/32).

Какой период может быть охвачен проверкой?

«Глубина» проверки – это период финансово-хозяйственной деятельности, за который проводится проверка. По общему правилу, проверкой может быть охвачен период, не превышающий 3-х календарных лет, предшествующих году вынесения решения о проведении проверки. Правоприменительная практика исходит из того, что в данном случае указан предельный срок для истекших календарных лет и не содержится запрета на включение в период проверки периодов текущего календарного года (Определение Верховного Суда от 09.09.2014 № 304-КГ14-737). 

То есть, при принятии решения в 2016 году проверкой могут быть охвачены периоды 2013, 2014, 2015 годов и периоды 2016 года, истекшие до месяца принятия решения.

Более того, период проверки может включать и месяцы года принятия решения о проверке, если речь идет, например, о проверке налогового агента по НДФЛ, обязанность которого в части удержания и перечисления налога не связана с окончанием налогового периода (Постановление Президиума ВАС РФ от 05.07.2011 № 1051/11). Тем самым, возможно привлечение налогового агента к ответственности и по результатам проверки месяца еще не истекшего налогового периода.

Также следует иметь в виду, что налоговый орган в целях осуществления проверки правильности исчисления и уплаты налога на прибыль в рамках периода, охваченного выездной проверкой, вправе проверить правильность формирования убытка.

Налогоплательщик должен документально подтвердить обоснованность убытка за весь срок, когда он уменьшает налоговую базу на суммы ранее полученного убытка (Постановление Президиума ВАС РФ от 24.07.2012 № 3546/12).

Поэтому действия инспекции по проверке заявленных в проверяемом периоде убытков прошлых лет, включая периоды его формирования, не охваченные решением о проверке, основаны на нормах налогового законодательства и являются правомерными (Постановление АС Уральского округа от 07.09.2015 № Ф09-5869/15).

Какое значение имеет указание в решении видов проверяемых налогов?

Предмет проверки – виды налогов, по которым проводится проверка. Проверка может касаться одного, нескольких налогов или всех налогов («по всем налогам и сборам»). Налоговым кодексом ограничена возможность проведения проверок по одним и тем же налогам за проверенный период. 

Налогоплательщику следует изучить решение о проведении проверки.

Если в решении о проведении проверки был указан, предположим, только налог на прибыль организаций, а ошибка обнаружена по НДС, то решение по результатам проверки о привлечении к ответственности в части НДС может быть признано недействительным по формальному основанию – отсутствие в решении указания на проверку НДС. Аналогичные последствия наступают при обнаружении налоговым органом правонарушения за период, который не был включен в решение о проверки. 

В подобных обстоятельствах налоговый орган должен принять новое решение о проведении проверки.

Могут ли проводить проверочные мероприятия лица, не указанные в решении?

В решении указываются ФИО и должности проверяющих. Эти лица имеют право доступа на территорию проверяемого лица, проводят все необходимые контрольные мероприятия.
Если с момента вынесения решения о проведении проверки до составления справки по ее окончании потребуется изменение состава проверяющей группы, то должно быть принято решение о внесении изменений в решение о проведении проверки (приложение № 1 к приказу ФНС России от 07.05.2007 № ММ-3-06/281).

Но согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 № 12181/11 сам по себе факт подписания акта налоговой проверки лицом, не проводившим проверку, не может указывать на существенное нарушение прав проверяемого налогоплательщика. Налогоплательщик должен указать, в чем состояло нарушение его прав (это могут быть, в частности, препятствия в реализации права подачи возражений, представления объяснений).

С чего начинается налоговая проверка?

Налогоплательщик знакомится с принятым решением под роспись. При вручении решения на экземпляре, который остается у налогового органа, проставляется отметка о получении решения представителем налогоплательщика. В определенных случаях решение направляется по почте заказным письмом или передается в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи через оператора электронного документооборота.

Если налогоплательщик предоставит в своем помещении место для работы проверяющих, то проверка проводится по месту нахождения налогоплательщика.

В течение какого срока длится проверка?

В течение 2-х месяцев. Для целей исчисления срока проверки не имеет значение, находятся проверяющие на территории налогоплательщика или нет.

Срок исчисляется со дня вынесения решения и до последнего месяца срока. 

Рассчитывается срок так. Определяется общее количество календарных дней, которые включаются в период проверки. Если соответствующего последнего дня в месяце нет, то срок заканчивается в предшествующий день. Если последний день приходится на выходной, то срок заканчивается в ближайший следующий за ним рабочий день. Но проверка может быть продлена и (или) приостановлена. 

Продление срока допускается до шести месяцев, то есть всего проверка с учетом продления не может продолжаться больше шести месяцев (письмо Минфина России от 11.07.2011 № 03-02-07/1-234). 

Перечень оснований для продления срока проверки установлен приложением № 4 к приказу ФНС России от 08.05.2015 № ММВ-7-2/189@. Данный перечень носит открытый характер (в частности, проверка крупнейшего налогоплательщика, налогоплательщика, в составе которого имеются обособленные подразделения, и др.).

Налогоплательщику должно предъявляться решение о продлении срока проверки. 

Также, Налоговый кодекс предусматривает процедуру приостановления проверки.

Примеры приостановления проверки на срок до 6 месяцев следующие:

• истребование документов (статья 93.1 НК РФ). Проверка может быть приостановлена столько раз, у скольких разных лиц истребуются документы;
• проведение экспертиз (статья 95 НК РФ);
• перевод документов на русский язык (статья 97 НК РФ).

По такому основанию как получение информации от иностранных государственных органов проверка приостанавливается на срок до 9 месяцев.

Налогоплательщику должно предъявляться решение о приостановлении и возобновлении проверки.

Предположим, налоговый орган нарушил срок проведения проверки…

Сам по себе срок проверки не является пресекательным. Однако несоблюдение сроков проведения проверки может повлечь признание недействительным решения налогового органа, если оно вынесено на основании доказательств, которые были получены вследствие совершения налоговым органом действий за пределами срока проверки.

Кроме того, несоблюдение сроков проверки не изменяет порядок исчисления сроков на принятие мер по взысканию налога, пеней, штрафа. В связи с чем при проверке соблюдения налоговым органом сроков осуществления принудительных мер сроки совершения упомянутых действий учитываются в той продолжительности, которая установлена нормами Налогового кодекса. Об этом сказано в пункте 31 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 57.

Какие мероприятия налогового контроля может проводить налоговый орган в период приостановления проверки?

Все, за исключением истребования у налогоплательщика документов, и тех мероприятий, которые проводятся на территории налогоплательщика. Например, налоговые органы вправе запрашивать пояснения у должностных лиц проверяемого налогоплательщика, вызывая их в налоговый орган (письма Минфина России от 05.05.2011 № 03-02-07/1-156, от 18.01.2013 № 03-02-07/1-11).

Приостановление проведения выездной проверки не изменяет срок исполнения требования о представлении документов, направленного до принятия решения о приостановлении проверки (письмо Минфина России от 28.06.2013 № 03-02-07/1/24644, пункт 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 57).

Может ли налоговый орган проводить одновременно несколько выездных налоговых проверок в отношении налогоплательщика?

В Налоговом кодексе ограничена периодичность проверок. Во-первых, ограничено право налогового органа на проведение выездных проверок в календарном году. Нельзя проводить более 2-х выездных налоговых проверок (независимо от вида налогов и периода проверки). Большее количество проверок возможно при принятии решения о ее проведении руководителем ФНС России.

Кроме того, при условии ежегодного проведения в отношении организации налоговых проверок, назначении проверок до окончания предыдущих проверок, решение о проведении очередной выездной налоговой проверки может быть обжаловано налогоплательщиком. При отсутствии со стороны инспекции доказательств, свидетельствующих о необходимости проведения еще одной проверки, суд может признать такое решение недействительным как нарушающее принцип недопустимости избыточного и неограниченного применения мер налогового контроля (Определение ВАС РФ от 21.03.2011 № ВАС-3294/10).

Когда налоговый орган может провести повторную проверку?

Специально запрещены повторные проверки – проверки правильности исчисления и уплаты тех же самых налогов за уже проверенный период. Исключения из этого запрета следующие:

• в связи с реорганизацией или ликвидацией организации;
• назначение повторной проверки вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего первоначальную проверку. Таких проверок может быть несколько, учитывая централизованную структуру налоговых органов (инспекция – Управление – ФНС). Согласно позиции контролирующих органов, если организация сменит место нахождение, проверку сможет проводить вышестоящий налоговый орган по отношению к тому налоговому органу, который проводил первоначальную проверку;
• при представлении налогоплательщиком уточненной декларации, в которой заявлена сумма налога в меньшем размере, чем в первичной. Под данное основание назначения проверки подпадает представление уточненных деклараций, в которых увеличена сумма изначально заявленного убытка (Постановление Президиума ВАС РФ от 16.03.2010 № 8163/09).

Обратите внимание, что при представлении уточненной декларации выездной налоговой проверкой как первоначальной, так и повторной, может быть проверен период, за который представлена декларация. То есть, это может быть и больший срок, чем три года, предшествующие году принятия решения о проверке. 

При этом проверка может быть назначена только по тому налогу и за тот период, за который представлена уточненная декларация (письмо Минфина России от 21.12.2009 № 03-02-07/2-209). По мнению судов, предметом такой повторной проверки могут быть те сведения уточненной декларации, изменение которых повлекло уменьшение суммы ранее исчисленного налога (данные, которые не изменялись, повторно проверены быть не могут).

Решение о проверке в случае представления уточненной декларации может быть принято в течение установленного Налоговым кодексом срока хранения документов. По общему правилу, этот срок составляет 4 года и начинает исчисляться после налогового периода, в котором соответствующий документ использовался для подтверждения полученных доходов и произведенных расходов, исчисления и уплаты налога.

Может ли налогоплательщик быть привлечен к ответственности по итогам повторной проверки?

Применение налоговых санкций в ходе повторных проверок фактически исключено, так как предварительно должен быть доказан сговор налогоплательщика и должностных лиц налогового органа, который не позволил выявить правонарушения в ходе первоначальной проверки.

Исключение – повторная проверка в связи с реорганизацией или ликвидацией. В этом случае привлечение организации к ответственности не ставится в зависимость от факта установления сговора налогоплательщика и налогового органа при первоначальной проверке.

Кто в ходе повторной проверки проверяется: налоговый орган или налогоплательщик?

Это проверка налогоплательщика. Но когда основанием проверки является решение вышестоящего налогового органа, то в акте повторной проверки, в решении по ее результатам должны быть указаны обстоятельства проверки деятельности налогового органа, проводившего проверку, анализ итогов первоначальной проверки, указаны нарушения, допущенные при первоначальной проверке (Определение Верховного Суда РФ от 16.09.2014 № 301-КГ14-1038, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.03.2015 № Ф08-10889/2014).

Есть примеры, когда повторная проверка признавалась недействительной, если она была осуществлена с целью доначисления налогов только по кругу тех обстоятельств и правонарушений, которые были выявлены в результате первоначальной проверки (Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 № 15129/11). Указанный судебный акт стал установкой для вышестоящих налоговых органов устранять допущенные нижестоящим налоговым органом процедурные нарушения при рассмотрении апелляционной жалобы, а не назначать повторную проверку. 

За исключением такого основания назначения повторной проверки как представление уточненной декларации, при назначении повторных проверок действует ограничение на период, который может быть охвачен проверкой: 3 года, предшествующие году принятия решения о ее проведении. Иными словами, чем позже назначается повторная проверка, тем меньший период ею может быть охвачен.

Повторная проверка может проводиться должностными лицами, являющимися сотрудниками любого налогового органа. В том числе того, который проводил первоначальную проверку.

Каких-либо отличий в объеме проводимых в отношении налогоплательщика мероприятий между первоначальной и повторной проверкой нет.

Встречаются ситуации, в которых проиграв суд по итогам первой проверки, налоговый орган назначает повторную проверку…

Назначение повторной проверки возможно даже если решение, вынесенное по первоначальной выездной налоговой проверке, было предметом рассмотрения суда. 

При наличии на момент проведения повторной проверки сохраняющих свою законную силу судебных актов об оспаривании решения налогового органа, вынесенного по результатам первоначальной проверки, налоговый орган не вправе переоценивать выводы о наличии и размере налоговой обязанности, которые были сделаны судом применительно к эпизодам первоначальной проверки. 

Выносить по результатам повторной проверки решение, которое влечет изменение прав и обязанностей налогоплательщика, определенных судебным актом, налоговый орган не вправе (Постановление Конституционного Суда от 17.03.2009 № 5-П, Определение Конституционного Суда от 28.01.2010 №138-о-р).

В рамках такой повторной проверки налоговый орган должен исследовать доказательства, которые не были отражены в решении суда.

Как налогоплательщик узнает о рассмотрении материалов проверки?

Выездная проверка заканчивается составлением справки о проведенной выездной проверке. Данная справка составляется в последний день проверки (пункт 15 статьи 89 НК РФ). Акт налоговой проверки оформляется не позднее 2-х месяцев со дня составления справки. 

Налогоплательщик вправе представить возражения в течение одного месяца со дня получения акта. Еще по прошествии 10 дней материалы проверки должны быть рассмотрены руководством налогового органа (пункт 6 статьи 100, пункт 1 статьи 101 НК РФ).

Налогоплательщик должен быть обязательно извещен о времени и месте рассмотрения материалов проверки. На практике налогоплательщику одновременно с актом налоговой проверки вручается соответствующее извещение за подписью руководителя (заместителя руководителя) налогового органа (приложение № 5 к приказу ФНС России от 08.05.2015 № ММВ-7-2/189@).

Но руководитель организации может быть уведомлен о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки иным способом. Например, сообщение о времени и месте рассмотрения материалов проверки может быть передано по почте заказным письмом с уведомлением о вручении, в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи или телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи (пункт 7.4 письма ФНС России от 25.07.2013 № АС-4-2/13622). Если у налогового органа имеются доказательства такого извещения, права налогоплательщика на участие в процессе рассмотрения материалов проверки не считаются нарушенными.